УДК 351.77

В международном законодательстве право человека на здоровье признано Всеобщей декларацией прав человека (ст.25, п.1): "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень ..., медицинский уход ..., который необходим для поддержан ия здоровья и благосостояния его самого..." [2].

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. признает право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст.12) [12].

В отношении населения России Конституция РФ 1993 г. в ст.41 (п.1) закрепила право каждого гражданина на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь [7]. Одним из важных нормативных правовых актов (НПА) в рассматриваемой сфере являю тся принятые в 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан [14].

Однако, несмотря на имеющиеся международные и федеральные НПА, касающиеся охраны здоровья человека, реализация их положений на практике в правовое поле деятельности исполнительных органов власти Российского государства как на федеральн ом, так и на региональном уровне оставляет желать лучшего. В ряде случаев она вообще не осуществляется из-за недостаточного финансирования, откровенно слабого нормотворчества, отсутствия научно обоснованной технологии законотворчества, в том числе из-за неразработанных механизмов достижения поставленных целей и решения соответствующих задач.

По-видимому, такой подход к охране здоровья населения является одной из главных причин того, что Российская Федерация в последние годы отличается неблагоприятной эколого-техногенной обстановкой и характеризуется негативными тенденциями в демографических процессах. В стране постоянно снижается рождаемость, увеличивается смертность и естественная убыль численности населения, уменьшается продолжительность жизни, особенно мужчин. По ряду регионов отмеченные показатели значительно превышаю т среднестатистические данные по России, ставя их в положение территорий с признаками возникновения чрезвычайной ситуации [4, 6].

Здоровье населения и здравоохранение считаются важнейшими компонентами политической системы любого цивилизованного государства, влияющими на все стороны его социально-экономической деятельности [3]. В России обеспечение права граждан н а здоровье, на оказание им необходимой медицинской помощи возложено на органы управления и лечебно-профилактические учреждения федерального и регионального здравоохранения [9]. К отрицательным моментам, снижающим эффективность деятельности отечественного здравоохранения, следует отнести правовое несовершенство юридического обеспечения систем управления, финансирования и планирования в отрасли, а также наличие правового вакуума в вопросах устранения организационных недостатков функционирования его основн ых звеньев (подразделений, служб) при оказании населению различных видов медицинских услуг [15].

В связи с этим при проведении реформирования здравоохранения страны особое внимание следует обращать на формирование правового пространства, обеспечивающего оптимальные условия деятельности медицинских учреждений, организаций, предприя тий и служб, в том числе относящихся к системе частного сектора. Отсюда логичной становится необходимость законотворческого регулирования и его совершенствования в процессе структурной перестройки и развития здравоохранения с целью создания фундаментальн ой современной нормативно-правовой базы, определяющей и обеспечивающей более эффективные взаимоотношения органов управления отрасли как с подчиненными им лечебно-профилактическими учреждениями и организациями, так и с частными медицинскими предприятиями и фирмами.

Так как здравоохранение представляет собой особую сферу деятельности государства по обеспечению права граждан на жизнь и здоровье [8], усиление роли права, в том числе медицинского, в жизни общества, тем более в условиях проведения реф орм, приобретает важное значение. Сегодня следует учитывать такой факт, что по ряду вопросов об охране здоровья граждан РФ законы отсутствуют или находятся в стадии разработки, а если и есть на федеральном уровне и особенно в регионах какие-то НПА, то он и во многом устарели и требуется их отмена или доработка и изменение. В результате многие правонарушения в областях деятельности здравоохранения, охраны прав медицинских работников и пациентов до настоящего времени в регионах остаются неурегулированными.

По мнению юристов [10, 16], если право в широком смысле не имеет пробелов, то причиной их возникновения является не развитие общества или усложнение общественных отношений, а всего-навсего недостаточная компетентность законодателя, кот орый не смог хорошо изложить право в форме закона, и правоприменитель в сложных условиях вынужден руководствоваться его аналогией. Так, Бергбом в монографии "Юриспру-денция и философия права", изданной еще в 1893 г., писал: "Пробел обнаруживается не в пр аве, а в ищущем право, - не право нуждается в пополнении своих норм, а применяющий нуждается в пополнении своих знаний". Поэтому в случае полного отражения духа естественного права в букве закона пробел, то есть правовой вакуум, никогда не возникает [10] . Таким образом, если причинами возникновения пробела в праве может быть (наряду с другими) некомпетентность, недальновидность законодателя, то причиной образования правового вакуума является развитие общества, особенно в стремительно происходящих измене ниях в конкретной общественной системе [5, 11, 13]. В связи с этим любое цивилизованное государство вынуждено проводить радикальную правовую реформу [1]. В то же время указанные факторы достаточно обоснованно могут оказывать негативное влияние на проведе ние нормотворчества в сфере охраны здоровья граждан как на региональном, так и в ряде случаев - на федеральном уровне на данном этапе развития Российского государства.

Все вышеизложенное позволяет отметить, что актуальность проблемы определяется необходимостью существенных дополнений и изменений в действующем федеральном и региональном медицинском законодательстве и проведения активной нормотворческо й работы в сфере охраны здоровья граждан территорий страны в связи с закреплением в Конституции Российской Федерации (1993 г.) права на законодательство и принятие законов субъектами Федерации (ст.5, ч.2).

Признание государственного значения нормотворческого процесса в обществе, особенно в медицине, обуславливает необходимость его научного изучения на федеральном и региональном уровне.

Важность дальнейшего изучения проблем нормотворчества тем более очевидна, что в методике организации законотворческой работы на региональном уровне имеется ряд существенных недостатков, одной из причин которых является недостаточное те оретическое обоснование технологического процесса подготовки НПА.

Предметом и объектом исследования в данной работе являются изучение и анализ состояния законотворчества и процесса нормотворческой работы в сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации.

С этой целью нами проанализированы результаты анкетирования субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления законотворчества в сфере охраны здоровья граждан за 1995-1997 гг. В "Анкету по законотворческой работе" включены неско лько пунктов со следующими вопросами:

1. Законодательные акты в сфере охраны здоровья граждан, принятые субъектами РФ за 1995-1997 гг.
2. Какие законопроекты находятся в состоянии разработки субъектом РФ?
3. Какие проекты федеральных законов необходимо принять Государственной Думе в сфере охраны здоровья в первую очередь в 1998-1999гг.?
4. Какие проекты федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан следует разработать на перспективу?
5. В разработке каких приоритетных федеральных законов субъекты РФ должны принимать участие?
6. Какие действующие федеральные законы в сфере охраны здоровья граждан нуждаются по мнению субъектов РФ в коррекции?
7. Какие модельные законы для субъектов РФ целесообразно разработать в первоочередном порядке?
8. Какие трудности испытывает субъект РФ при разработке собственных законов?
9. Как оценивается субъектом РФ значение нормативной деятельности министерств и ведомств в формировании законодательства РФ в области здравоохранения?

В ходе исследования изучены материалы с ответами субъектов РФ по пунктам анкеты.

Полученные данные позволили, во-первых, установить количество субъектов Российской Федерации, принявших участие в анкетировании; во-вторых, выяснить состояние законотворческой деятельности в субъектах РФ. Так, в анкетировании по пункта м 1, 2, 3 и 6 приняли участие от 19 до 32 регионов, что составило от 21,35 до 39,95 % всех 89 субъектов РФ.

Законодательные акты в сфере охраны здоровья граждан, утвержденные субъектами РФ в 1995-1997 гг., представлены в табл.1.

Как видно из табл. 1 и 2, в 23 субъектах РФ, участвовавших в анкетировании, действует 51 медицинский закон. Наиболее часто (в 19,61 % случаев) в регионах принимали закон "О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза" (10 субъектов РФ). К основным законам нами также отнесены НПА с наименованиями "Об охране здоровья граждан..." - в 9,8 % случаев (5 субъектов), "О вакцинопрофилактике населения ..." - в 7,84 % (4 субъекта), "О здравоохранении ..." и "О лекарственном обе спечении населения ..." - в 5,88 % случаев каждый (по 3 субъекта).

По основным 5 наименованиям имеется 25 законов (49,02%). 26 НПА утверждено субъектами с другими наименованиями (21), что составило 50,98 % от всех принятых законов. Эти законы распределились следующим образом:

• "О правах пациентов ..." - принят в Саратовской и Сахалинской областях;
  
• "О защите населения от заболеваний, передаваемых половым путем" (Свердловская и Мурманская области);
  
• "О предупреждении распространения заболевания, передаваемого вирусом иммунодефицита человека" (Республики Тува и Калмыкия);
  
• "Об иммунопрофилактике населения ..." (Саратовская область);
  
• "О народной альтернативной медицине" (Саратовская область);
  
• "О государственных гарантиях по обеспечению жителей бесплатной медицинской помощью" (Ленинградская область);
  
• "О контроле за распространением и демонстрацией эротической продукции" (Омская область);
  
• "О защите прав детей, оставшихся без родительского попечения" (Омская область);
  
• "О запрете рекламы алкогольных напитков и табачных изделий" (Омская область);
  
• "О физической культуре и спорте" (Томская область);
  
• "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Томская область);
  
• "О частной медицинской практике" (Сахалинская область);
  
• "О профилактике наркомании, токсикомании на территории ..." (Свердловская область);
  
• "Об основах муниципальной системы здравоохранения" (Хабаровский край);
  
• "Об учреждениях медико-социальной помощи" (Хабаровский край);
  
• "О дополнительных льготах донорам крови" (Мурманская область);
  
• "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства" (Республика Алтай);
  
• "Об охране труда" (Республика Алтай);
  
• "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (Республика Тува);
  
• законы, объединяющие сферу ОМС (Новосибирская и Владимирская области, Чувашская Республика, Ханты-Мансийский АО).
  

Наибольшую активность в законотворческой работе проявили всего 7 субъектов РФ. Так, по 5 законов действует только в Саратовской и Свердловской областях и Республике Тува (в каждой по 9,8 % от числа всех НПА), что составило в целом по э тим трем регионам РФ 29,4 % от общего объема законотворчества среди 23 проанкетированных субъектов РФ. 4 закона утверждено в Мурманской области (7,84 %), по 3 закона - в Республике Калмыкия, Волгоградской и Омской областях (по 5,88 %). Таким образом, в 7 субъектах РФ принято более половины всех региональных законов (54,88 %).

Анализ региональной законодательной базы позволил установить, что количество наименований законов из расчета на 1 проанкетированный субъект было в среднем 1,13, а в расчете на 1 из 89 субъектов РФ - всего 0,29. В то же время количество законов из расчета на 1 наименование НПА составило 1,96, из расчета на 1 проанкетированный субъект - 2,21, а на 1 субъект всей РФ и того меньше - 0,57. Все это указывает на довольно слабую региональную правовую базу в сфере охраны здоровья граждан субъе ктов РФ.

В ответах на 2 пункт анкеты участвовал 31 субъект РФ. Анализ материалов по законопроектам в сфере охраны здоровья граждан, находящимся в состоянии разработки субъектами РФ, показал, что в 1995-1997 гг. подготавливалось 69 НПА (табл.3). Среди них наиболее часто разрабатывались проекты следующих наименований: "О лекарственном обеспечении..." (12), "О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза" (11), "Об охране здоровья ..." (11), "О здравоохранении..." (9). По четырем наиболее часто упоминающимся наименованиям НПА, отнесенным к основным, в разработке находилось 43 законопроекта, что составило 62,32 % от всех подготавливаемых НПА.

Другие 26 законопроектов (37,68 %) имели 12 наименований, в том числе:

• "О санитарно-эпидемиологическом благополучии ..." разрабатывался в Саратовской, Томской и Архангельской областях и Республике Алтай;
  
• "О защите населения от заболеваний, передаваемых половым путем" (Курская, Томская, Архангельская и Магаданская области);
  
• "О финансовом механизме обеспечения государственных гарантий населения ... в сфере здравоохранения" (Новгородская, Томская, Курская, Волгоградская области);
  
• "О вакцинопрофилактике населения" (Тульская и Курганская области);
  
• "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови-тельных мероприятиях и курортах" (Владимирская и Тульская области, Республика Северная Осетия - Алания, г.Санкт-Петербург);
  
• "О медико-социальной реабилитации лиц, страдающих хроническим алкоголизмом, наркоманиями, токсикоманиями" (Республика Тува, Тульская область);
  
• "О социальных гарантиях больных сахарным диабетом" (Республика Дагестан);
  
• "О наркотических средствах и психотропных веществах" (Республика Северная Осетия - Алания);
  
• "О распространении заболевания, вызванного ВИЧ-инфекцией" (г.Санкт-Петербург);
  
• "О частной медицинской практике" (Новосибирская область);
  
• "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства" (Карачаево-Черкесская Республика);
  
• "О народном целительстве" (Республика Саха (Якутия)).
  

Состояние законотворческой работы по подготовке медицинских законопроектов среди субъектов РФ, принявших участие в анкетировании, представлено в табл.4. Установлено, что самой активной по разработке законопроектов являлась Томская обла сть (6 проектов - 8,69 %). По 5 проектов (7,25 %) разрабатывали Архангельская и Курская области, 4 - Тульская область (5,8 %), 3 - Магаданская область, г.Санкт-Петербург, Республика Северная Осетия - Алания и Ханты-Мансийский АО (по 4,35 %). Указанные 8 субъектов разрабатывали в целом 32 проекта законов, что составило 46,38 % от всех указанных законопроектов. В остальных 23 субъектах РФ проводилась работа над 37 проектами (53,62 %).

По результатам анкетирования субъектов РФ определены показатели их активности при разработке медицинских законопроектов. Так, количество наименований законопроектов не превышает 1,0, в том числе из расчета на 1 проанкетированный субъек т - 0,52, а из расчета на 1 из 89 субъектов РФ еще меньше- 0,18. Количество разрабатываемых проектов составило из расчета: на 1 наименование НПА - 4,31, на 1 проанкетированный субъект - 2,23, а на 1 субъект всей РФ- 0,77.

На основании результатов изучения распределения численности принятых законов и разрабатываемых законопроектов в сфере охраны здоровья граждан субъектов РФ, участвующих в анкетировании установлено, что количество наименований разрабатыв аемых законопроектов было несколько меньше численности наименований принятых законов. В то же время показатели медицинской законотворческой деятельности субъектов РФ свидетельствовали о повышении уровня их нормотворческой активности. Так, в расчете на 1 наименование НПА число проанкетированных субъектов увеличилось с 0,88 до 1,94, возросло и число субъектов РФ - с 3,42 до 5,56, а в расчете на один НПА число субъектов РФ снизилось с 1,74 до 1,29. В связи с этим возрос и показатель интенсивности законотв орчества (Q). Из расчета на 1 субъект РФ и проанкетированный субъект Q увеличился с 0,57/2,22 (Q₁) до 0,77/2,23 (Q₂).

В табл.5 изложен Перечень федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан, по мнению участвовавших в анкетировании субъектов РФ, требующих первоочередного принятия Государственной Думой в 1998-1999 гг. В ответах на 3-й пункт ан кеты приняли участие 32 субъекта Российской Федерации (табл.6).

Результаты анкетирования показали, что субъекты РФ считают, что в 1998-1999 гг. на федеральном уровне следует доработать и принять законопроекты 23-х наименований. В первую очередь указывается на необходимость принятия следующих проект ов законов:

• "О здравоохранении Российской Федерации" - 19 субъектов (19,79%);
  
• "О лекарственных средствах ..." - 10 субъектов (10,42%);
• "О правах пациента ..." - 11 субъектов (11,46%);
  
• "О частной медицинской практике ..." - 11 субъектов (11,46%).

Всего по этим 4 наименованиям проектов законов субъекты РФ высказали свое мнение 51 раз, что составило 53,12% от общего числа указанных законопроектов.

По каждому из остальных 19 указанных наименований проектов законов высказались за их принятие от одного до шести субъектов РФ. В общей сумме это составило 45 мнений (46,88%). Среди них следует отметить такие законопроекты, как:

• "О страховании профессиональной ответственности медицинских работников", за принятие которого высказалось 6 субъектов РФ;

• "О государственных гарантиях по оказанию населению доступной, бесплатной медицинской помощи" (5 субъектов);

• "Об оплате труда работников учреждений, организаций и предприятий системы здравоохранения" (5 субъектов).

Наибольшую активность при ответах на 3-й пункт анкеты проявили следующие субъекты: Ленинградская область и Краснодарский край (по 6 проектов), Республика Калмыкия, Курганская область и Ставропольский край (по 5 проектов), Архангельская , Мурманская, Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тульская области и Республика Кабардино-Балкария (по 4 проекта), что составило 37,5 % от числа субъектов РФ, принявших участие в анкетировании по этому вопросу.

Эти 12 субъектов суммарно 55 раз высказали мнение о необходимости первоочередного принятия федеральных законопроектов в сфере охраны здоровья граждан РФ в 1998-1999 гг., то есть 57,29 % от общего количества отмеченных ими проектов.

Результаты анкетирования субъектов РФ по вопросу о необходимости корректировки действующего медицинского законодательства и перечень федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан, требующих изменений и дополнений, представлены в табл.7 и 8. В анкетировании по этому вопросу приняли участие 19 субъектов РФ (21,3 % от всех 89 субъектов РФ). При этом они считают, что нуждаются в корректировке 6 действующих федеральных законов. Среди последних наиболее часто упоминаются законы:

• "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" - 14 раз (42,43 % ответов);

• "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" - 10 раз (30,3 %).

Остальные 4 закона упоминаются 9 раз (27,27 %). Наибольшую активность при ответах на данный пункт анкеты проявили Волгоградская и Мурманская области (по 4 закона) и Вологодская область (3 закона) (в сумме 15,79 % от числа проанкетирова нных субъектов РФ и 33,34 % от общего числа ответов).

Таким образом, анализ результатов анкетирования субъектов РФ показал их низкую активность при проведении в 1995-1997 гг. законотворческой работы в сфере охраны здоровья граждан. Например, в ответах в процессе анкетирования участвовало в среднем 25,75 региона, что составило 31,18 % от числа всех субъектов РФ.

Сложившаяся ситуация потребовала дальнейшего изучения данного вопроса. Для выяснения фактического положения дел с законотворческой работой на региональном уровне в начале 1998 г. Комитет Государственной Думы по охране здоровья предло жил субъектам РФ представить дополнительную информацию о состоянии правотворчества в сфере охраны здоровья граждан.

Анализ поступивших в Комитет материалов позволяет отметить определенный рост законотворческой и нормотворческой деятельности в сфере охраны здоровья граждан не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Так, к середине 1998 г. в 67 субъектах РФ принято 86 законов и проводилась работа над 126 законопроектами (табл.9).

Наибольшее внимание на уровне субъектов РФ уделяется разработке нормативного правового акта с названием "Об охране здоровья граждан", по которому на 15 территориях приняты законы, а на 30 территориях подготавливаются их проекты.

Следующим по значимости и встречаемости является НПА с названием "О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза ...", который принят 10 субъектами РФ в виде закона, а на 15 территориях подготавливаются соответствующие его законопроекты. И только на 3 месте по частоте встречаемости наименований законов, разрабатываемых субъектами РФ, оказался НПА с названием "О здравоохранении ...", который принят в виде закона в 9 территориях и столько же территорий подготавливают ег о проект.

К наиболее часто разрабатываемым НПА следует отнести и такие, как: "О лекарственном обеспечении населения ...", который принят в виде закона 6 субъектами и в 19 подготавливается его проект, а также "О санитарно-эпидемиологическом благ ополучии ...", который принят в виде закона 8 субъектами и в 9 подготавливается его проект.

На основании изложенного можно предположить, что вышеперечисленные НПА являются наиболее популярными среди субъектов РФ и важными для регионального здравоохранения. Они будут реально способствовать улучшению оказания гражданам качестве нной медицинской помощи и проведению эффективных мероприятий по профилактике заболеваемости населения, обеспечению прав пациентов, медицинских работников и лечебно-профилактических учреждений. В связи с этим 5 отмеченных наименований законов и законопро ектов нами включены в основную группу НПА.

К другим НПА отнесены остальные 38 законов и 44 законопроекта, разрабатываемые субъектами РФ, которые посвящены также немаловажным для регионов проблемам. Перечень их состоит из 21 наименования законов и 14 наименований подготавливаемы х законопроектов. Среди них следует обратить внимание на такие НПА, как: "О правах пациента...", "О частной медицинской практике", "О вакцинопрофилактике...", "О народной альтернативной медицине", "О контроле за распространением и демонстрацией эротическ ой продукции".

К числу субъектов РФ, наиболее активно разрабатывающих НПА медико-социального направления, относятся по принятым законам - Саратовская область (6), Новгородская область (5), Республика Тува (5), а по подготавливаемым законопроектам - Томская область (8), Ставропольский край (5), Архангельская (5), Волгоградская (5), Кировская (5) и Тульская (5) области. В то же время при более детальном изучении этого вопроса выяснено, что в некоторых регионах ряд законопроектов снимается с обсуждени я. Например, следует отметить, что в Тульской области прекращена работа над проектом закона "О противотуберкулезной помощи ..." из-за отсутствия необходимого финансирования для его реализации в процессе правоприменения.

По степени правовой и качеству юридической проработки, а также по достаточности профессионального уровня законодательные акты Республики Карелия ("О лекарственных средствах и фармацевтической деятельности"), Свердловской ("О здравоохра нении ...") и Пермской ("О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза") областей могут быть отнесены к числу лучших среди НПА, разработанных субъектами РФ.

В ходе работы нами осуществлена статистическая обработка результатов проведенного исследования. На основании полученных данных установлено, что в субъектах РФ особенно улучшилось положение с принятием законов и разработкой законопроект ов по наиболее часто отмеченным 5 наименованиям НПА. По ним принято 48 законов и разрабатывалось 82 их проекта, что составило соответственно 55,81 % и 65,08 % от общего числа НПА. В 1995-1997 гг. эти показатели были несколько ниже (см. табл.1 и 3). По ср авнению с результатами анкетирования, в 1998г. возросло число субъектов РФ, проводящих законотворчество и нормотворчество, что составило 75,28 % среди всех 89 субъектов РФ, увеличившись по числу субъектов, принимающих законы (на 49,32 %) и разрабатывающи х их проекты (на 40,45%), соответственно в 1,69 и 1,81 раз.

Более объективная и наглядная картина состояния нормотворческой работы в регионах получена при анализе предложенных нами специальных показателей интенсивности законотворчества из расчета на 1 субъект РФ (Q). При этом установлено, что п оказатели по принятым законам (Q₃) и разрабатываемым законопроектам (Q₄) с увеличением числа субъектов, проводящих разработку НПА, несколько снизились (соответственно в 1,74 и 1,18 раз) и составили 1,28 закона и 1,88 их проекта в ра счете на 1 субъект РФ, занимающийся правотворчеством.

Результаты нашего исследования свидетельствуют о некотором снижении интенсивности законодательной деятельности среди проводящих нормотворчество регионов. Например, выявлено, что возросшее число субъектов, участвующих в этой работе, не способствовало соответствующему увеличению количественных и качественных критериев нормотворчества, а, наоборот, даже вызвало снижение показателя Q. В связи с этим можно предположить, что некоторые субъекты РФ, хотя и стали участвовать в проведении закон отворчества и нормотворчества, еще

недостаточно полно осознают необходимость создания всестороннего правового обеспечения в сфере охраны здоровья граждан их регионов, как существенной нормотворческой базы в дополнение к федеральному медицинскому законодательству в перио д проведения в стране реформирования хозяйственной деятельности, особенно в системе территориального здравоохранения.

В то же время анализ полученных показателей в целом по всем 89 субъектам РФ из расчета на 1 субъект Федерации позволил установить рост Q₃ â 1,7 раза и Q₄ в 1,83 раза, что составило 0,97 закона и 1,41 законоп роектов. Однако, в конечном итоге, все полученные показатели указывают на еще довольно слабую нормотворческую активность субъектов РФ и низкую интенсивность их законотворческой работы в сфере охраны здоровья граждан. Подтверждением такого вывода являются результаты проведенного исследования. Так, если число субъектов РФ, принявших законы с учетом 1998 г., в расчете на одно их наименование и один НПА увеличилось соответственно в 2,93 и 1,73 раза, то число субъектов, разрабатывающих законопроекты, изменил ось не так значительно, особенно в расчете на один НПА,- соответственно в 1,82 и 1,18 раза.

Следует также отметить, что в 1998 г. число субъектов, приходящихся на 1 наименование принятых законов, с учетом всех 89 регионов РФ, по сравнению с данными анкетирования практически не изменились. Одновременно с этим их количество из расчета на 1 закон уменьшилось в 1,69 раза и составило 1,03, то есть на один субъект РФ приходится всего в среднем по 1 принятому закону.

Такая же тенденция сохраняется и по разрабатываемым законопроектам. Число субъектов РФ (с учетом всех 89 регионов РФ), приходящихся на 1 наименование разрабатываемых законопроектов, несколько снизилось - в 1,19 раза, а их количество на 1 проект уменьшилось еще более существенно - в 1,81 раза, что составило соответственно 4,68 и 0,71.

Анализ проведенного нами изучения состояния законотворческой работы в субъектах РФ позволил выявить ряд затруднений, с которыми они сталкиваются в процессе своей деятельности. При этом особое внимание следует обратить на отсутствие в б ольшинстве регионов медицинских кадров с достаточно профессиональной правовой подготовкой, а также юридической экспертизы законопроектов и финансирования для реализации правоприменения НПА.

Кроме того, следует указать на то, что в стране пока еще нет специального медицинского кодекса, а также необходимо отметить недостаточную базовую юридическую основу из фундаментальных федеральных нормативных правовых актов в сфере охр аны здоровья граждан, являющихся приоритетными в Российском законодательстве с обязательным первоочередным исполнением их действия органами власти разного уровня, что не способствует активному проведению качественного и эффективного регионального нормотв орчества, тем более с позиций современного медицинского права.

По-видимому, именно с этим связаны перечисленные трудности, которые являются причинами принятия субъектами РФ некоторых региональных законов не в дополнение к федеральным, а даже, в известной степени, противоречащих им по своей сути. Противоречивость, в ряде случаев декларативность содержащихся в них правовых норм может приводить к неверному толкованию принимаемых субъектами РФ законов, что, в свою очередь, способствует их нарушению.

Так, по данным Министерства юстиции РФ [1], из поступивших с 1995 г. в Министерство около 26000 правовых актов, принятых в субъектах РФ, свыше 12000 не являются нормативными. Более 30 % НПА не соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Из многих субъектов НПА на экспертизу в Минюст практически не поступают. Из 15000 ведомственных НПА, поступивших на регистрацию в МЮ РФ, около одной трети не зарегистрировано из-за несоответствия действующему законодательству.

Возможно, именно из-за такого состояния обсуждаемого вопроса некоторые министерства и ведомства пытаются принять подготавливаемые ими НПА (законы, приказы, распоряжения) в обход Минюста. Решению возникшей проблемы могло бы способствова ть принятие законопроекта, отражающего ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ.

На основании анализа результатов проведенного исследования и данных литературы мы считаем, что законотворческая работа в медико-социальной сфере деятельности субъектов РФ должна быть как можно более четко и детально урегулирована прав овыми нормами специального федерального закона. Необходимость разработки такого закона в период перехода страны к рыночным реформам, политического, экономического и социально-культурного переустройства России, внедрения новых хозяйственных механизмов, в том числе в процессе реструктуризации с перспективой дальнейшего развития отечественного здравоохранения, приведших к существенным изменениям в общественных отношениях, образе жизни и здоровье населения Российской Федерации, вполне своевременна и актуал ьна.

На данный момент в Российской Федерации действует ряд федеральных законов медико-социального направления, в том числе "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993 г.), "О психиатрической помощи и гара нтиях прав граждан при ее оказании" (1992 г.), "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР" (1993 г.). С 1998 г. вступила в действие "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Феде рации" (1997 г.) [8]. По-видимому, в связи с этим происходит повышение интереса субъектов РФ к нормотворческой работе. Так, в регионах стали уделять значительное внимание осуществлению законотворчества на федеральном уровне. По их мнению, требуется разра ботать около 30 наименований федеральных законов. Первоочередными из них являются такие законопроекты, как:

• "О здравоохранении Российской Федерации",

• "О лекарственных средствах ...",

• "О правах пациентов ...",

• "О частной медицинской практике ...".

Учитывая предложения субъектов РФ, в настоящее время 3 из этих законопроектов готовятся Комитетом к вынесению на первое чтение в Государственной Думе. В то же время проект федерального закона "О лекарственных средствах ..." принят Госу дарственной Думой в трех чтениях, после чего направлен на доработку в согласительную комиссию. Следует отметить, что большая часть предложенных наименований проектов федеральных законов полностью совпадает с планом работы Комитета и находится в стадии р азработки, в ряде случаев подготавливается совместно с Министерством здравоохранения РФ. Кроме того, активно разрабатывается несколько десятков других законопроектов в сфере охраны здоровья граждан страны. Некоторые из этих проектов уже подготовлены к о бсуждению в Государственной Думе. Так, за период 1996-1998 гг. в Комитете Государственной Думы по охране здоровья находилось 73 законодательных акта, в том числе 12 законопроектов, по которым Комитет являлся соисполнителем.

Среди законопроектов, работу над которыми осуществлял Комитет, 34 - внесено по инициативе депутатов - членов Комитета (рассмотрено Государственной Думой - 11, принято - 9, 1 - снят, 1 - отклонен), 15 - внесено Правительством РФ (принят о -10, отклонен - 1, 4 - находятся в работе), 4 проекта, внесенные другими субъектами законодательной инициативы, - отклонены. Среди последних следует отметить предложенный законодательными собраниями Тверской и Ульяновской областей и Краснодарского края законопроект "О внесении дополнений и изменений в федеральный закон "О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (1997 г.), Новгородской областной Думой "О внесении дополнения в Основы з аконодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1997 г.), Государственным Советом Чувашской Республики и Читинской областной Думой "О внесении дополнения в Закон Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федер ации" (1997 г.).

Из 73 НПА Комитетом принято актов - 31 (24 закона и 7 постановлений Думы), отклонено - 8, не рассматривалось - 2, продолжается текущая работа над 32 документами.

Среди внесенных Правительством РФ нормативных правовых актов Комитетом принят законопроект "О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (1996 г.), принят в первом чтении проект закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (1996 г.), отклонен проект закона "Об оказании специальной помощи гражданам, находящимся в состоянии алкогольного опьян ения" (1996 г.). Что касается таких важных для населения и здравоохранения РФ законов, как: "О государственной системе здравоохранения", "Об основах муниципальной системы здравоохранения", "О вакцинопрофилактике инфекционных заболеваний человека", "О вне сении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (1996 г.), то они до настоящего времени не приняты из-за необходимости дополнительной проработки содержания и уточнения ряда положений и норм, изложенных в тексте статей их проектов.

Вместе с тем анализ материалов по медицинскому правотворчеству выявил ряд проблем, отрицательно сказывающихся на качестве законодательных актов. Так, изучение технологии нормотворчества и правоприменения НПА в сфере охраны здоровья гра ждан Российской Федерации позволило установить, что субъекты законотворческой деятельности в области здравоохранения идут далеко не оптимальным путем, не используют передовой опыт разработки проектов федеральных и региональных законов и имеющееся междуна родное медицинское право.

В заключение следует отметить, что, учитывая выраженное субъектами Российской Федерации мнение, для привлечения максимального числа территорий к совместной с Комитетом Государственной Думы по охране здоровья законотворческой работе це лесообразно осуществлять нормотворчество на базе Всероссийской и межрегиональных этико-правовых медицинских ассоциаций, которые требуется создать для более эффективного достижения правотворческих целей и решения поставленных задач. В связи с этим Комитет у, по-видимому, следует решить вопрос об их организации и рассмотреть возможность осуществления выездных встреч и заседаний с представителями субъектов РФ по проблемам законотворчества и правоприменения, а также для обсуждения разрабатываемых законопроек тов в сфере охраны здоровья граждан как РФ в целом, так и на уровне ее субъектов.

На таких встречах и заседаниях субъекты РФ могут в установленном порядке обсуждать свои НПА и устранять их противоречия с федеральным законодательством, а также вносить поправки и изменения к законопроектам, работу над которыми осущест вляет Комитет.

Подобная технология нормотворческого процесса в сфере охраны здоровья граждан РФ, по нашему мнению, будет способствовать эффективному созданию на уровне субъектов РФ единой процедуры экспертного сопровождения проектов региональных и фе деральных законов в лице представителей всех ветвей органов государственной власти, а также формированию регионального законодательства применительно к условиям территорий только в дополнение к действующим федеральным нормативным правовым актам.

Литература

1. В Министерстве Юстиции РФ // Российская юстиция. - 1997. - N 1. - С. 39.

2. Всеобщая декларация прав человека // Основы безопасности жизни. - 1998. - N 2. - С. 3-6.

3. Герасименко Н.Ф. Реформа здравоохранения: некоторые итоги и перспективы // Экономика здравоохранения. - 1997. - N1. - С. 5-7.

4. Дмитриева Т.Б. Итоги деятельности здравоохранения в 1996 году и задачи на 1997 год: Доклад Министра здравоохранения РФ на Коллегии Министерства 25.02.1997 г. // Экономика здравоохранения. - 1997. - N 3/15. - С. 5-10.

5. Колесников А. Отчуждение в праве // Государство и право. - 1993. - N 6. - С. 136.

6. Комаров Ю.М. Здоровье населения: основные проблемы и перспективы их решения // Экономика здравоохранения.- 1997.- N 1. - С. 5-7.

7. Конституция Российской Федерации: Принята 12 декабря 1993 г. // Серия: Российское Федеральное законодательство. - М.: Юрист, 1998. - 48 с. - (Официальная публикация - Российская газета, N 237 от 25.12.93 г.).

8. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации: Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации 5 ноября 1997 г., N 1387. - Российская газета, 1997. - 19 ноября. - N 223 (1833).

9. Малеина М.Н. Человек и медицина в современном праве.- М.: Изд-во БЕК, 1995. - 272 с.

10. Малиновский А.А. Правовой вакуум - новый термин юридической науки // Государство и право.- 1997.- N2.- С.109-113.

11. Медицина и права человека / Пер. с франц. - М.: Прогресс, 1992. - С. 23-25.

12. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Международная защита прав и свобод человека. - М., 1990. - С. 25.

13. Нерсесянц В.С. Наш путь к праву.- М., 1992.- С. 296-297.

14. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан // Ведомости ВС РФ. - 1993. - N 33. - Ст. 318 (В ред. - Указ Президента Российской Федерации от 24.12.1993 г., N 2288).

15. Тихомиров А.В. Медицинская услуга: правовые аспекты.- М.: Инф.-изд. Дом "Филинъ", 1996. - 352 с.

16. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права.- М., 1995.- Т.2.- С. 312.

Analysis of the Condition of Law-Creative Activity in the Field of Health Care of the Citizens of the Russian Federation on Regional and Federative Level

N. F. Gerasimenko, Yu. I. Grigoriev, L. B. Istomina

Summary

In the article the authors give the directions for effective achievement of law-creative objects and problems for creation of medico-social normative-legislative acts.

Герасименко Николай Федорович - председатель Комитета по охране здоровья Государственной Думы Федерального собрания - Парламента Российской Федерации, доктор медицинских наук, профессор, член-корреспондент РАМН, заслуженный врач Российской Федерации.